Rede


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Internationaler Spitzenplatz Deutschland

Rede zur Änderung arzneimittelrechtlicher und anderer Vorschriften

Bislang gibt die EU-Richtlinie 2001/20/EG den EU-weiten Rahmen für klinische Arzneimittelprüfungen vor. Wir haben sie vor zwölf Jahren in deutsches Recht umgesetzt. Das damals eingeführte Verfahren mit klaren Zuständigkeiten, mit Genehmigung der Bundesoberbehörde und mit zustimmendem Votum einer Ethikkommission hat sich seither bewährt.

So bestätigte der Verband Forschender Arzneimittelhersteller, vfa, in einer Kurzstellungnahme 2012, dass aufgrund der Erfahrungen seiner Mitgliedsunternehmen die Arbeit der Bundesoberbehörden und Ethikkommissionen positiv zu bewerten sei. Dies sei, so der vfa weiter, mit ein Grund, warum Deutschland bei der Anzahl klinischer Studienprojekte seit einigen Jahren führend in Europa ist.

Im gerade vorgelegten Bericht über die Ergebnisse des Pharmadialogs heißt es, dass in den vergangenen zehn Jahren deutsche Forscherinnen und Forscher an mehr als 10 000 klinischen Prüfungen beteiligt waren. Dank guter Rahmenbedingungen liege Deutschland sowohl bei der Zahl der klinischen Prüfungen als auch bei der Zahl der Prüfstätten weltweit auf Platz zwei. Nur die USA, ein hochentwickeltes Land mit einer immerhin viermal größeren Bevölkerung als Deutschland, liegen noch vor uns. Es ist also nicht zutreffend, dass völlig verfehlte Regulierungsansätze die klinischen Arzneimittelprüfungen in Scharen aus Deutschland heraus in Drittländer vertrieben hätten. Das Gegenteil ist der Fall.

Der internationale Spitzenplatz Deutschlands in der klinischen Prüfung belegt, dass unser hohes, ethisch und grundrechtlich gebotenes Schutzniveau für Patienten und Probanden kein Forschungshindernis ist. Vielmehr schafft ein solches Schutzniveau das Vertrauen, dass klinische Prüfungen unter ethisch und wissenschaftlich einwandfreien Bedingungen stattfinden. Dies wiederum ist eine notwendige Voraussetzung für Teilnahmebereitschaft und zügige Rekrutierung von Probanden bzw. Patienten in klinischen Studien. Das Schutzniveau ist ein Standortfaktor.

Dennoch war Ausgangspunkt des 2012 veröffentlichten Vorschlags der EU-Kommission für die neue EU-Verordnung die Annahme, die Richtlinie 2001/20/EG habe maßgeblich zum EU-weiten Rückgang der Zahl der Anträge für klinische Prüfungen im Zeitraum von 2007 bis 2011 um 25 Prozent beigetragen. Dass in diesem Zeitraum eine schwere weltweite Wirtschaftskrise zu einem massiven Rückgang von Investitionen in allen Wirtschaftsbereichen führte und dies mutmaßlich auch Produktentwicklungsprogramme der pharmazeutischen Industrie betroffen haben könnte, bezog die Kommission nicht in ihre Überlegungen ein. Vielmehr erkannte sie in den geltenden Bestimmungen der Richtlinie 2001/20/EG eine Behinderung klinischer Prüfungen in Europa und erklärte daher Handlungsbedarf.

Zum Kommissionsvorschlag von 2012 wurden mit dem Beschluss des Bundestages vom 31. Januar 2013, Drucksache 17/12183, sowie dem Beschluss des Bundesrates vom 12. Oktober 2012, Drucksache 413/12, wesentliche Änderungen verlangt. Kernpunkte waren dabei unter anderem das Fehlen der obligaten Einbeziehung einer Ethikkommission, unangemessen kurze Genehmigungsfristen und ethische Fragen wie die Forschung an nichteinwilligungsfähigen Erwachsenen ohne direkten individuellen Nutzen. Es ist der Bundesregierung in den anschließenden Verhandlungen gelungen, zahlreiche der von Bundesrat und Bundestag geforderten Änderungen durchzusetzen bzw. dort, wo dies nicht möglich war, immerhin Opt-out-Regelungen zu erreichen, die es Deutschland erlauben, sein derzeitiges Schutzniveau für Patienten und Probanden beizubehalten.

Die Verordnung ist unmittelbar geltendes Recht und erlaubt bei der nationalen Umsetzung nur dort Spielraum, wo dieser ausdrücklich vorgesehen ist. Unser nationales Recht zur klinischen Prüfung von Arzneimitteln muss umfangreich angepasst werden. Es gibt Änderungen vor allem im Arzneimittelgesetz, AMG, die Abschaffung der GCP-Verordnung sowie eine Reihe von Folgeänderungen der Arzneimittel- und Wirkstoffherstellungsverordnung, AMWHV, der Verordnung über radioaktive oder mit ionisierenden Strahlen behandelte Arzneimittel, AMRadV, der DIMDI-Arzneimittelverordnung der Apothekenbetriebsordnung, ApBetrO, und der Arzneimittelfarbstoffverordnung, AMFarbV.

Nach bisherigem Recht werden multinationale klinische Studien in jedem Mitgliedstaat einzeln genehmigt. Kern der EU-Verordnung ist hingegen, dass es bei multinationalen klinischen Studien nur noch einen einzigen Antrag über das Internet-EU-Portal“ gibt – dies wird von der Europäischen Arzneimittelagentur EMA bereitgestellt –, der eine zentrale Bewertung durchläuft. „Betroffene Mitgliedstaaten“ sind alle Mitgliedstaaten, in denen Prüfzentren liegen, an denen die Studie durchgeführt werden soll. „Berichterstattender Mitgliedstaat“ ist ein vom Sponsor der klinischen Prüfung vorgeschlagener betroffener Mitgliedstaat, der eine zentrale Bewertung vornimmt. Der berichterstattende Mitgliedstaat erstellt Teil I des Bewertungsberichts – Nutzen-Risiko-Abwägung – im Benehmen mit den betroffenen Mitgliedstaaten.

Alle betroffenen Mitgliedstaaten sind grundsätzlich an diesen Bewertungsbericht gebunden, sofern sie nicht abschließend aufgezählte Opt-out-Gründe geltend machen, wie zum Beispiel, dass Patienten in der Studie eine schlechtere Therapie erhalten als im MS üblich, ein nationales Verbot von bestimmten Stammzellen, Abtreibungs- und Betäubungsmitteln; formal erhobene Einwände gegen die Sicherheitsbewertung aus Teil I. Jeder betroffene Mitgliedstaat erstellt Teil II des Bewertungsberichts unter anderem zu Patienteninformation, Einwilligung, Qualifikation der Prüfer, Eignung der Prüfstelle, Versicherung und erteilt eine nationale Genehmigung.

Ethikkommission und zuständige Behörde wirken bei der Bewertung zusammen. Am Ende gibt es je betroffenem Mitgliedstaat nur eine Genehmigung. Im Gegensatz dazu sind derzeit in Deutschland sowohl die „zustimmende Bewertung“ der Ethikkommission als auch die Genehmigung der Bundesoberbehörde separat erforderlich.

Es gibt im Gesetzentwurf einige Punkte, die wir im Verfahren genauer zu diskutieren haben werden. Dies betrifft zum einen das Verhältnis zwischen Ethikkommission und Bundesoberbehörde, die nicht nur die klinische Prüfung genehmigt, sondern auch das zu prüfende Arzneimittel gegebenenfalls zulässt. Es geht um die Unabhängigkeit der Ethikkommission, um die Frage, welche Ethikkommission jeweils zuständig ist, und darum, wie verbindlich ihre Stellungnahme für die Genehmigung der Behörde ist. Zum Zweiten betrifft es die Frage der fremdnützigen Forschung an Nichteinwilligungsfähigen, die für den betroffenen Patienten keinen Nutzen hat, die aber Erkenntnisse zugunsten der Krankheitsgruppe erbringen soll; es geht um die sogenannte gruppennützige Forschung.

Um vorab einem eventuellen Missverständnis vorzubeugen: Bereits heute darf selbstverständlich an Nichteinwilligungsfähigen geforscht werden, unter der Voraussetzung, dass sie selbst einen möglichen eigenen therapeutischen Nutzen davon haben; diese Regelung findet sich in § 41 Absatz 3 AMG. Das findet in der Praxis vielfach statt. Diese Menschen sind keine „Forschungswaisen“.

Der ethische Knackpunkt ist, dass ein Nichteinwilligungsfähiger per definitionem unfähig ist, seine höchstpersönliche informierte Einwilligung, den „informed consent“, in eine für ihn nicht auch eigennützige Studie zu erteilen.

Wir werden im Verfahren zwei Aspekte zu klären haben:

Erstens. Es muss zunächst eine überzeugende Begründung geben, dass eine unabweisbare Notwendigkeit für Forschung an Nichteinwilligungsfähigen ohne direkten Nutzen für diese Patienten besteht. Bisher habe ich eine Begründung, dass eine solche Absenkung unseres bisherigen Schutzniveaus erforderlich und alternativlos ist, nicht gefunden. Auch die forschenden Arzneimittelhersteller haben rein gruppennützige Forschung an Nichteinwilligungsfähigen nicht gefordert.

Zweitens. Wenn diese Notwendigkeit rein gruppennütziger Forschung an Nichteinwilligungsfähigen bejaht wird, muss geklärt werden: Was sind die Mindestanforderungen an eine Patientenverfügung, mit der jemand vorab in zukünftige lediglich gruppennützige Studienteilnahmen für den Fall seiner Nichteinwilligungsfähigkeit einwilligt? Denn einem durchschnittlichen Laien kann keineswegs unterstellt werden, dass er Kenntnisse hinsichtlich klinischer Studien im Allgemeinen sowie des Merkmals der Gruppennützigkeit besitzt, die den in Artikel 29 der EU-Verordnung beschriebenen Aufklärungsinhalten vor einer Einwilligung entsprechen.

Zuletzt eine Anmerkung zu einem schon lange bestehenden Ärgernis in der klinischen Forschung: Seit Jahren beklagen die Sponsoren von klinischen Studien, in denen aufgrund studienbedingter Begleitdiagnostik – Röntgen – eine Strahlenschutzgenehmigung erforderlich ist, überlange Genehmigungsdauern des Bundesamtes für Strahlenschutz, BfS. In anderen EU-Mitgliedstaaten werden Strahlenschutzgenehmigungen synchron mit der Genehmigung der klinischen Studie erteilt, sodass dann sofort mit der Rekrutierung von Patienten begonnen werden kann. In Deutschland hingegen muss die BfS-Genehmigung abgewartet werden, bevor der erste Patient rekrutiert werden kann. Das macht die Einbeziehung deutscher Prüfstellen in multinationale Studien mit studienbedingter Strahlendiagnostik fast unmöglich. In der Praxis führt das nach übereinstimmenden Aussagen von Industrie und akademischer Forschung dazu, dass in Deutschland solche Studien nicht mehr beantragt werden, sondern im Wesentlichen nur noch im Ausland durchgeführt werden. Eine fehlende Frist für die Strahlenschutzgenehmigung bedeutet faktisch den Ausschluss Deutschlands von einem Teil hochrangiger klinischer Forschung.

Nun sieht der vorliegende Gesetzentwurf keine Lösung dieses Problems vor. Sie wird aber in einem Strahlenschutzgesetz angegangen, das anstelle des vereinfachten Genehmigungsverfahrens nach der Strahlenschutzverordnung und der Röntgenverordnung ein Anzeigeverfahren mit Fristen vorsieht, die den Fristen der EU-Verordnung nicht zuwiderlaufen. Dies ist im Grundsatz zu begrüßen. Allerdings sollte anstelle eines reinen Anzeigeverfahrens eine Genehmigungsfiktion gewählt werden, um der Behörde für den Notfall und im Sinne des Patientenschutzes die Möglichkeit des Widerrufs bzw. der Rücknahme offenzuhalten.