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Keine Zuwanderung in die Sozialsysteme

Rede zur Abdeckung des Fachkräftebedarfs in der deutschen Wirtschaft

27.a) Zweite und dritte Beratung BundesregierungArbeitsmarktadäquaten Steuerung der Zuwanderung Hochqualifizierter und zur Änderung weiterer aufenthaltsrechtlicher Regelungen (Arbeitsmigrationssteuerungsgesetz)- Drs 16/10288, 16/10722 -Das Ar­beitsmigrationssteuerungsgesetz setzt einen Teil der Maßnahmen um, die die Bundesregierung am 16. Juli 2008 im „Aktionsprogramm – Beitrag der Arbeitsmigra­tion zur Sicherung der Fachkräftebasis in Deutschland“ beschlossen hat. Es geht im Wesentlichen um Änderun­gen des Aufenthaltsgesetzes. Die Bundesregierung will mit diesem Gesetzentwurf einen Teil dazu beitragen, den Fachkräftebedarf in der deutschen Wirtschaft besser ab­zudecken. Vor diesem Hintergrund hat sie vorgeschla­gen, den Blick auch auf solche Ausländer zu richten, die sich mit dem Status der Duldung im Inland aufhalten, ein gewisses Qualifikationsniveau besitzen und bereits nachweislich gut in den Arbeitsmarkt integriert sind. Solche Personen sollen, wenn sie bestimmte Vorausset­zungen erfüllen, eine Aufenthaltsperspektive in Deutsch­land erhalten können. Um es gleich vorweg ganz klar zu sagen: Dieser Schritt ist ausländerrechtlich betrachtet al­les andere als eine Selbstverständlichkeit. Wir müssen uns bewusst sein, dass es sich bei diesem Personenkreis um Ausländer handelt, die an sich ausreisepflichtig sind und die lediglich aus bestimmten rechtlichen oder tat­sächlichen Gründen, die sie teilweise nicht selbst zu ver­treten haben, nicht abgeschoben werden. Wir als CDU/ CSU-Fraktion möchten dies an dieser Stelle ganz klar festhalten.  Die Tatsache, dass einige dieser Personen unter be­stimmten Voraussetzungen nun eine Aufenthaltserlaub­nis erhalten sollen, ist eine Neuerung und als wirkliche Ausnahmeregelung zu verstehen. Es handelt sich dabei nicht um eine Bleiberechtsregelung aufgrund humanitä­rer Erwägungen, sondern um eine Regelung im Interesse solcher Unternehmen, die seit längerer Zeit eine qualifi­zierte und bewährte ausländische Fachkraft mit Dul­dungsstatus beschäftigen und auf diese Fachkraft ange­wiesen sind. Diese Unternehmen – die gibt es in München, Hamburg, Düsseldorf, aber auch in Altötting und Burghausen – sollen eine bessere Planungssicherheit erhalten, indem den betroffenen Arbeitnehmern eine Aufenthaltsperspektive gegeben wird – nicht mehr und nicht weniger. Damit tragen wir der Tatsache Rechnung, dass es zumindest in Teilen der deutschen Wirtschaft ei­nen Bedarf an Fachkräften gibt, der nicht immer zeitnah mit deutschen Arbeitnehmern oder EU-Bürgern gedeckt werden kann. Hintergrund ist die positive wirtschaftliche Entwicklung, die wir in Deutschland zumindest in den letzten Jahren hatten.  Allerdings müssen wir die Konjunkturentwicklung der letzten Wochen und Monate selbstverständlich zur Kenntnis nehmen. Möglicherweise wird die Debatte über den Fachkräftemangel in wenigen Monaten vor diesem Hintergrund ganz anders als noch vor kurzem geführt werden. Wenn mit diesem Gesetz trotzdem be­stimmten Ausländern mit Duldungsstatus eine Aufent­haltsperspektive eröffnet wird, dann muss man festhal­ten: Wir stellen durch entsprechende Definition des Personenkreises sicher, dass daraus keine Zuwanderung in die Sozialsysteme wird. Es geht nur um Fachkräfte, also qualifizierte Arbeitnehmer mit Duldungsstatus, die bereits über einen längeren Zeitraum ununterbrochen im Inland beschäftigt waren. Diese Personen wurden somit bereits über mehrere Jahre in ihrem Unternehmen ge­braucht und werden auch weiterhin gebraucht. Das Inte­resse des Unternehmens, solche Leute weiterzubeschäf­tigen, ist verständlich. Nur deshalb ist es verantwortbar, diesen an sich ausreisepflichtigen Personen einen gefes­tigteren Aufenthalt im Inland zu ermöglichen. Wir haben uns in der Großen Koalition im parlamen­tarischen Verfahren verständigt, bei den Fachkräften mit qualifizierter Berufsausbildung die notwendige Dauer der ununterbrochenen Vorbeschäftigung noch einmal von zwei auf drei Jahre anzuheben. Wir wollen damit noch besser sicherstellen, dass Missbrauchspotenzialen und Pull-Effekten ein Riegel vorgeschoben wird. Dies ist für uns als CDU/CSU eine entscheidende Vorausset­zung, die erfüllt werden muss, damit die Gewährung ei­ner Aufenthaltserlaubnis an einen Geduldeten überhaupt verantwortbar ist. Aus Sicht der Innenpolitiker der Union ist das ein Schritt, den wir uns nicht leicht ge­macht haben. Wir glauben aber, dass mit der Beschäfti­gungsdauer von drei Jahren, zu der noch das erste Jahr hinzukommt, das verstreichen muss, bis ein Ausländer mit Duldungsstatus überhaupt einen Zugang zum Ar­beitsmarkt erhält, somit also mit einer Voraufenthaltszeit von vier Jahren, im Wesentlichen nur solche Personen erfasst sind, bei denen eine Rückkehr in ihr Herkunfts­land faktisch in den meisten Fällen ohnehin sehr un­wahrscheinlich ist.  Wir gehen selbstverständlich davon aus, dass die Ausländerbehörden und die Arbeitsagenturen die gesetz­lichen Voraussetzungen, unter denen die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis an einen Geduldeten in Betracht kommt, sehr genau im Blick haben. Die Verwaltung wird vor allem prüfen müssen, ob der betroffene Arbeitneh­mer in dem Betrieb, in dem er tätig ist, tatsächlich eine seinem Abschluss angemessene, qualifizierte Beschäfti­gung ausübt. Wir gehen davon aus, dass die Verwaltung hier insbesondere auch konsequent überprüft, ob die Entlohnung des Arbeitsnehmers derjenigen einer qualifi­zierten Fachkraft entspricht, und zwar während der ge­samten vorausgesetzten Vorbeschäftigungszeiten. Wir denken, dass wir gerade mit der Erhöhung der notwendi­gen Vorbeschäftigungsdauer bei den Fachkräften mit qualifizierter Berufsausübung von zwei auf drei Jahre noch stärker betonen, dass wirklich nur qualifizierte Fachkräfte von der Regelung erfasst werden.  Wir stellen außerdem konsequent sicher, dass von diesen Regelungen keine Fehlanreize für einen Zuzug in die sozialen Sicherungssysteme ausgehen. Aus diesem Grund verlangen wir mit unserem Änderungsantrag, dass eine Fachkraft mit qualifizierter Berufsausbildung und Duldungsstatus zusätzlich zu der ununterbrochenen Beschäftigungsdauer von drei Jahren innerhalb des letz­ten Jahres zumindest weitgehend – das heißt nach dem Änderungsantrag: abgesehen von Zuschüssen für Unter­kunft und Heizung – nicht auf ergänzende Sozialleistun­gen angewiesen war.  Abschließend halte ich zum Themenbereich der Ge­duldeten fest: Unter Abwägung des Für und Wider und insbesondere vor dem Hintergrund, dass nur solche Ge­duldeten erfasst werden, die als Fachkräfte seit mehreren Jahren in ihren Betrieben gebraucht werden, ist es ver­tretbar, unter den hier eng definierten Voraussetzungen eine Aufenthaltsperspektive zu eröffnen.  Ich betone es noch einmal: Uns als Union geht es bei dieser Regelung darum, den Unternehmen in Deutsch­land in Fällen eines konkreten Bedarfs an Fachkräften zu helfen. Es geht nicht um eine Aufenthaltsregelung mit einem wie auch immer gearteten humanitären Hinter­grund. Daran sollte niemand – auch nicht bei den Kolle­gen von der SPD – zweifeln.  Ein weiterer Schritt, zu dem wir uns in diesem Gesetz entschlossen haben, ist die Absenkung der Mindestver­dienstschwelle für die Erteilung einer Niederlassungser­laubnis an einen hoch qualifizierten Ausländer. Ich er­laube mir an dieser Stelle – wie schon bei der ersten Lesung dieses Gesetzentwurfs – wieder den Hinweis, dass ich die Heftigkeit der öffentlichen Diskussion über die Verdienstschwelle für überzogen halte. Ich glaube nicht, dass diese Verdienstschwelle von bislang 86 400 Euro bislang eine unüberwindbare Hürde für die Gewinnung von hoch qualifizierten Kräften aus dem Ausland war. Denn es gab und es gibt auch unterhalb dieser Schwelle eine Reihe von Möglichkeiten, eine of­fene Stelle auch mit einer Fachkraft aus dem Ausland zu besetzen. Gleichwohl mag eine Absenkung dieser Schwelle auf derzeit 63 600 Euro vertretbar sein. Ich bin aber davon überzeugt: Wichtiger als diese oder jene Ge­haltsschwelle ist die Frage, was deutsche Unternehmen für wirkliche Spitzenkräfte zu bezahlen bereit sind. Wenn ein Unternehmen einen Arbeitsplatz, für den ganz spezielle Kenntnisse notwendig sind, mit einem Bewer­ber aus dem Inland nicht besetzen kann und deshalb ei­nen Spezialisten aus dem Ausland benötigt, dann sollte es diesen auch anständig bezahlen. Es sind nicht zuletzt die Verdienstmöglichkeiten, die viele Hochqualifizierte in den letzten Jahren motiviert haben, vielleicht eher in die USA oder auch in eines unserer Nachbarländer als zu einem Unternehmen nach Deutschland zu gehen. Des­halb denke ich: Nur wer einer Spitzenkraft auch attrak­tive Arbeitsbedingungen und eine angemessene Entloh­nung anbietet, wird im globalisierten Wettstreit um die sogenannten High Potentials eine Chance haben. Der Gesetzgeber kann in dieser Frage nur begrenzt Einfluss nehmen. Deshalb greifen die weitgehend eindimensio­nale Ausrichtung der Diskussion auf die Verdienstschwelle oder der Ruf mancher Unternehmen nach pauschalen, möglichst starken Lockerungen des Arbeitsmarktzu­gangs für Ausländer zu kurz.  Aus Sicht der Union müssen oberste Priorität – in je­der konjunkturellen Entwicklung – die gute Ausbildung und Qualifizierung der Menschen im Inland haben. Das bleibt auch mit diesem Gesetz so. Wir müssen das Fach­kräftepotenzial im Inland erschließen, bevor wir nach Zuwanderung rufen. Ich bin davon überzeugt, dass weite Teile des inländischen Fachkräftebedarfs durch das Ar­beitskräftepotenzial im Inland gedeckt werden können.  Wer dagegen bei guten Auftragslagen nur nach aus­ländischen Arbeitskräften ruft, muss die Frage beant­worten, was mit diesen Menschen geschehen soll, wenn einmal die Auftragsbücher nicht so voll sind. Diese Frage haben wir als CDU/CSU-Fraktion an allererster Stelle im Blick. Deshalb gilt für uns: Qualifizierung geht vor Zuwanderung. Der Gesetzgeber darf bei der Frage des Fachkräftebedarfs nicht nur kurzfristig denken, son­dern muss die gesamtwirtschaftlichen mittel- und lang­fristigen Auswirkungen eines Zuzugs ausländischer Arbeitskräfte im Blick haben. Die konjunkturelle Ent­wicklung hat sich in den letzten Monaten sehr deutlich eingetrübt. Dehalb gilt bei allen Schritten, die auf einen Zugang zum Arbeitsmarkt aus dem Ausland gerichtet sind: Es darf daraus kein Zuzug in die sozialen Siche­rungssysteme werden. Aus diesem Grunde haben wir ge­rade auch den vorliegenden Gesetzentwurf im Bereich der Geduldeten noch einmal so nachjustiert, wie ich es beschrieben habe.  Ich lege weiter Wert darauf, dass wir auch im Bereich der Erteilung der Niederlassungserlaubnis Sorge dafür tragen, dass Missbrauch bekämpft wird. Durch die Er­gänzung des § 55 Aufenthaltsgesetz wird ein zusätzli­cher Ausweisungstatbestand eingeführt, der mit der Ab­senkung des Mindestverdienstes für die Erteilung einer Niederlassungserlaubnis an Hochqualifizierte zusam­menhängt. Denn diese Absenkung birgt natürlich auch ein Missbrauchspotenzial. Wenn ein Ausländer seinen Arbeitgeber bei Abschluss des Arbeitsvertrages über seine Qualifikation oder seine Berufserfahrung täuscht und dieser Arbeitsvertrag die Grundlage dafür ist, dass er ein Einreisevisum oder eine Niederlassungserlaubnis erhält, dann muss die Ausländerbehörde darauf zumin­dest reagieren können. Deshalb erhält die Ausländerbe­hörde die Möglichkeit, im Wege einer Ermessensent­scheidung darüber zu befinden, ob der Aufenthalt zu beenden ist. Durch die Gestaltung als Ermessensauswei­sungstatbestand können auch etwaige Interessen des Ar­beitgebers berücksichtigt werden. Denn es ist – wenn auch meines Erachtens nicht unbedingt wahrscheinlich – jedenfalls nicht ganz undenkbar, dass der Arbeitgeber trotz einer solchen Täuschung so überzeugt von seinem Arbeitnehmer ist, dass er bereit ist, diesem auch weiter­hin ein Gehalt in Höhe der Beitragsbemessungsgrenze der gesetzlichen Rentenversicherung zu bezahlen.  Zu dem Antrag der FDP-Fraktion, die Zuwanderung durch ein Punktesystem zu regeln, haben der Kollege Reinhard Grindel und ich schon am 29. Mai bei der ers­ten Beratung dieses Antrags das Nötige gesagt. Sie ken­nen deshalb die Position der CDU/CSU-Fraktion. Das Kernargument der FDP ist, dass man mit einem Punkte­system gewissermaßen punktgenau eine Zuwanderung ermöglichen könnte, die den Bedürfnissen des Arbeits­marktes gerecht wird. Das halte ich für einen Irrglauben. Aus Sicht der Union muss es dabei bleiben: Eine Zuwan­derung auf den Arbeitsmarkt kommt nur in Betracht, wenn im konkreten Fall ein Arbeitsplatzangebot vor­liegt. Jedes andere – wie auch immer im Detail gearte-te – System, das auf diese Voraussetzung verzichtet, pro­voziert Zuwanderung in die sozialen Sicherungssysteme.  Auch das Argument, wonach der Zugang für Auslän­der zum Arbeitsmarkt unterhalb der Gehaltsschwelle für die Niederlassungserlaubnis weitgehend versperrt wäre, stimmt eindeutig nicht. Allein im Jahr 2007 wurden rund 63 000 Arbeitserlaubnisse für ausländische Arbeitneh­mer erteilt. Es stimmt auch nicht, dass nach geltendem Recht immer und stets die Vorrangprüfung zur Anwen­dung kommen müsste. Richtig ist stattdessen: Die Bun­desagentur für Arbeit kann schon auf Grundlage des gel­tenden Rechts den Zugang zum Arbeitsmarkt für einzelne Berufsgruppen und regionale Wirtschaftszweige auch ohne die sogenannte Vorrangprüfung ermöglichen, wenn es im konkreten Fall arbeitsmarkt- und integra­tionspolitisch verantwortbar ist. Bei diesem Rahmen müssen wir bleiben.  Aus diesem Grunde lehnen wir die Vorschläge der FDP ab. Der Gesetzentwurf der Bundesregierung enthält im Übrigen auch eine Regelung zur Entfristung des § 23 a Aufenthaltsgesetz. Damit können die Bundesländer auch weiterhin Härtefallkommissionen für das Aufenthalts­recht bilden. Der entsprechende Gesetzentwurf der FDP, der hier noch zur Abstimmung steht, hat sich deshalb da­mit erledigt. Abschließend möchte ich betonen: Mit dem heute zur Abstimmung stehenden Gesetz wollen wir die Unterneh­men in Deutschland unterstützen, die Fachkräfte benöti­gen. Es enthält verantwortbare Schritte mit Augenmaß und für konkrete Fälle, in denen qualifizierte ausländi­sche Arbeitnehmer mit Duldungsstatus gut in den deut­schen Arbeitsmarkt integriert sind. Es handelt sich um eine speziell zugeschnittene Lösung für Unternehmen, die auf diese Arbeitnehmer angewiesen sind. Deshalb und nur deshalb ist es vertretbar, einem Geduldeten in diesem speziellen Fall eine Aufenthaltserlaubnis zu er­teilen. Analogien zu diesem Fall oder Rufe nach weiter­gehenden Bleiberechten für Personen mit Duldungssta­tus kommen für uns nicht in Betracht.  Dieses Gesetz setzt deshalb auf punktgenaue, bedarfs­gerechte Lösungen und vermeidet pauschale Schritte zur Öffnung des Arbeitsmarkzugangs nach dem Motto „Öff­net die Schranken“. Es bleibt abzuwarten, inwieweit bei einer sich offenbar abkühlenden Konjunktur die Diskus­sion über den Fachkräftemangel, vor allem vonseiten der Wirtschaft, auch weiterhin mit dem gleichen Eifer wie noch vor wenigen Monaten weitergeführt werden wird. Ich denke aber, das vorliegende Gesetz gibt der Wirt­schaft ein klares Signal, dass wir als Große Koalition dort, wo es einen legitimen Bedarf für die Beschäftigung einer ausländischen Fachkraft gibt, offen für pragmati­sche Lösungen sind, die die legitimen Interessen der Wirtschaft berücksichtigen.