Prüfinstrumentarium ist ausgefeilt und treffsicherer

12.) Beratung BeschlEmpf u Ber (9.A)

zum Antrag SPD
Bei der Vergabe von Exportkreditgarantien auch menschenrechtliche Aspekte prüfen

- Drs 17/7810, 17/7988 -

Mit diesem Antrag set­zen wir eine lange Debatte fort, in deren Folge das Prüf­instrumentarium für Exportkreditgarantien immer aus­gefeilter und treffsicherer gemacht worden ist. Große Debatten über aus unterschiedlichen Aspekten frag­würdige Vorhaben, für deren Belieferung deutsche Ex­porteure Garantien beantragt haben, haben auch die Auf­merksamkeit von Bundestag und Öffentlichkeit geschärft. Über einzelne Maßnahmen sind sogar mehr­jährige Diskussionen geführt worden, sodass sich eine hochentwickelte Form von Expertise bei Nichtregie­rungsorganisationen entwickelt hat, die sowohl die Ge­schwindigkeit der öffentlichen Debatte wie auch den Rechtfertigungszwang auf die Garantiegewährer erhöht und damit die Transparenz verbessert hat.

In Deutschland wird seit Jahren bei den vom Wert her nicht herausragenden Garantiewünschen ein Screening angewendet, das sich außerordentlich bewährt hat und auch im Ablauf so gestaltet ist, dass es nicht zu einem bürokratischen Monstrum geworden ist. Es war Deutschland, das seit den 90er-Jahren daran gearbeitet hat, dass die Bedingungen für Exportkreditgarantien innerhalb der Gemeinschaft der Industrieländer OECD allmählich angeglichen wurden. Zunächst ging es um wettbewerbsfördernde statt wettbewerbsstörender Ge­bührensysteme – also um die Frage eines Level Playing Field für deutsche Unternehmen im Vergleich zu Kon­kurrenten zum Beispiel in Frankreich und den USA. Dann kamen immer mehr Ansprüche dazu, die sich aus den Anforderungen an eine nachhaltige Entwicklung und der besonderen Verantwortung der Industrieländer für eine zukunftsfähige Entwicklung der Welt, die Scho­nung von Ressourcen und die Wahrung menschlicher Würde ergab. So hat nicht nur die Bundesrepublik heute ein Instrumentarium, das im Interministeriellen Aus­schuss bei Entscheidungen ein Einvernehmen von BMWi, BMF, AA und BMZ erfordert, sodass die in dem SPD-Antrag geforderten Aspekte regelmäßig im IMA Entscheidungsgrundlage sind.

Im Jahre 2003 haben sich dann die Mitgliedstaaten der OECD erstmals auf Common Approaches geeinigt. Das war ein erster wichtiger Schritt. Schon 2007, das ist für eine solche internationale Organisation sehr bemer­kenswert, wurden sie bereits ein erstes Mal weiter entwi­ckelt, und seit 2009 werden sie bereits wieder neu über­arbeitet, und die Bundesregierung hat sich daran konstruktiv beteiligt und ist an einem Abschluss interes­siert. Ich nehme an, dass die Kollegen der SPD-Fraktion, die diesen Antrag eingebracht haben, mit den gleichen NGO-Vertretern gesprochen haben, die auch mir ihre Vorstellungen vorgetragen haben. Dabei wurde auch der Vorwurf erhoben, dass die Bundesregierung sowohl bei den Verhandlungen wie auch in der damals beabsichtig­ten Stellungnahme Anfang Dezember 2011 eine Weiter­entwicklung blockieren wolle. Dem bin ich mit Freuden nachgegangen und habe sowohl bei der OECD anläss­lich der Sitzung des Wirtschaftsausschusses der Parla­mentarischen Versammlung des Europarates in Paris wie bei Gesprächen mit Vertretern der Bundesregierung er­fahren, dass das Gegenteil der Fall ist. Zwar gibt es in den Verhandlungen wie immer auch Konfliktfelder, weil naturgemäß die Interessen der Mitgliedstaaten unter­schiedlich sind. Das Ziel sind aber eine Verbesserung der Standards und ein zügiger Abschluss der Verhandlungen. Da können wir ganz optimistisch sein. Ich nehme an, dass bei den zwischenzeitlich in Paris mehrfach stattge­fundenen Konsultationen der Nichtregierungsorganisa­tionen sich auch bei deren Vertretern das Bild gewandelt hat. Ich erwarte nicht, dass nun plötzliches Lob für die Bundesregierung in dieser Sache durch die NGOs und die Opposition verbreitet wird, aber es könnte schon eine kleine Anerkennung der Bemühungen der Regierung ge­ben.

Es ist natürlich eine übliche, der Fraktionsstrategie geschuldete Unterstellung, bisher würde in deutschen Entscheidungen für Garantien Menschenrechte als Krite­rium nicht einbezogen. Die Verfahren sind aber wie im praktischen Leben immer davon geprägt, dass eine Viel­zahl unterschiedlicher Interessen, Werte und Gesichts­punkte berücksichtigt und abgewogen werden müssen. Keine Bundesregierung wird vor diesem Dilemma gefeit sein. Wir sollten als Bundestag nicht so tun, als ob wir, sollten wir entscheiden müssen, nicht in der gleichen Lage wären. Die Regierung kann diese Abwägungen viel rationaler treffen als es im Parlament in der öffentli­chen, Gesichtspunkten der Konkurrenz ausgesetzten De­batten getan werden könnte. Es ist deshalb nicht unsin­nig, auch hier genau die Trennungslinie zwischen Legislative und Exekutive zu berücksichtigen und zu wahren und die Einzelentscheidungen über Hermesde­ckungen wie im Bundeshaushaltsgesetz vorgesehen der Regierung zuzuordnen.

Nach meinen Erfahrungen kann ich Ihnen von insge­samt sechs Bundeskabinetten sagen, dass die deutsche Bundesregierung Menschenrechten im Rahmen der Au­ßenwirtschaftsförderung große Beachtung schenkt. Aber niemand hat bisher die große Matrix erfunden, die allge­meingültig, unzweifelhaft und unabhängig von nationa­len, europäischen und vielen anderen Gesichtspunkten ein Menschenrechtskriterium als Ausschlusskriterium eingebaut hätte. Ich bin der Meinung, und ich nehme an genauso alle anderen Kollegen hier, dass die Vollstre­ckung der Todesstrafe eine massive Menschenrechtsver­letzung ist, trotzdem habe ich auch von den Oppositions­parteien noch nicht den Antrag gesehen, generell die wirtschaftliche Zusammenarbeit mit Staaten einzustel­len, in denen es noch die Todesstrafe gibt. Es muss also auch bei Ihnen noch weitere, offensichtlich relativie­rende Aspekte in der Abwägung geben. Dann sollte man der Ehrlichkeit halber aber auch in Anträgen nicht so tun, als sei es anders machbar.

Menschenrechtliche Aspekte finden bereits heute bei der Übernahme von Exportkreditgarantien durch OECD-Staaten besondere Berücksichtigung. Ich finde es auch einen gewaltigen Fortschritt, dass gerade die Diskussion unter den OECD-Mitgliedstaaten dazu geführt hat, dass der Austausch und die Kooperation zwischen den Behör­den und den Exportkreditversicherern sehr intensiv ge­worden ist. Die Bundesregierung setzt sich für eine ex­plizite Erwähnung von Menschenrechten sowohl in der Präambel als auch in den Zielen des Common Approach ein. Der aktuelle Textentwurf sieht unter anderem einen Bezug zu den ILO-Kernarbeitsnormen vor. Wer die De­batten der 80er- und 90er-Jahre noch in Erinnerung hat, der kann nur erstaunt feststellen, wie weit die in Deutschland und in Europa geführten Debatten mittler­weile den Rahmen ausgeweitet haben. Das sollten wir alle gemeinsam begrüßen und die Bundesregierung da­bei unterstützen, auf diese Weise nachhaltige Wettbe­werbsbedingungen weltweit durchzusetzen.

Ein typisches Beispiel dafür, wie intensiv die Kon­trollfunktion solcher Regeln funktioniert, ist die Aus­einandersetzung um Lieferungen für den Ilisu-Stau­damm in der Türkei, wo sowohl menschenrechtliche Aspekte, Fragen der Umsiedlung und Entschädigung, des kulturellen Erbes und des Umgangs mit nationalen Minderheiten eine große Rolle spielten. Die dann begon­nenen Verhandlungen haben die Standards für das Pro­jekt immer weiter angehoben, auch wenn sie nicht zu un­serer Zufriedenheit abgeschlossen werden konnten. Als dann klar war, dass die erwarteten Standards nicht zu er­reichen waren, haben sich die Kreditversicherer Öster­reichs, der Schweiz und Deutschlands gemeinsam aus den Projekten zurückgezogen.

Wenn wir unter dem Stichwort „Nachhaltigkeit“ heute auch von ILO-Normen und Menschenrechten ne­ben den Umweltaspekten und der wirtschaftlichen Be­deutung von Handelsgeschäften reden und eine Stan­darddiskussion führen, so muss es immer eine sein, in der der Bundestag durch Debatten und allgemeine Ge­setze Ansprüche erhebt und dann die Bundesregierung diese Gesetze durchführen und in Verwaltungshandeln um­setzen muss. Dabei wird gewährleistet, dass bei einzel­fallbezogenen Risikoprüfungen relevante Menschen­rechtsauswirkungen in Betracht gezogen werden. Durchgeführt wird die Risikoprüfung zunächst durch die Nachhaltigkeitsabteilung des beauftragten Mandatarkon­sortiums Euler Hermes/PWC. Die konkrete Deckungs­entscheidung wird im Interministeriellen Ausschuss, IMA, im Einvernehmen von BMWi, BMF, AA und BMZ getroffen. Im Rahmen der Überarbeitung der OECD-Umweltleitlinien setzt sich die Bundesregierung für eine stärkere Bedeutung der Menschenrechte ein. Die im Interministeriellen Ausschuss für Exportkreditgaran­tien vertretenen Ressorts BMWi, BMZ, AA und BMF haben eine ausgewogene deutsche Verhandlungsposition zur Überarbeitung der Common Approaches entwickelt. Diese wird den menschenrechtspolitischen Zielen der Bundesregierung, den gestiegenen internationalen Ver­pflichtungen als auch den Informations- und Einfluss­möglichkeiten der Exporteure und Banken gerecht.

Die Forderungen aus dem Antrag der SPD-Fraktion wurden hierbei bereits weitestgehend berücksichtigt. Die Fraktion müsste auch hier der Regierung eigentlich Dank sagen.

Die Bundesregierung setzt sich für eine stärkere An­wendung der IFC-Performance-Standards ein. Die von den IFC-Performance-Standards umfassten Regelungen, Arbeits- und Sozialbedingungen, setzen allerdings vo­raus, dass der Exporteur wesentlichen Einfluss auf das Projekt im Ausland hat. Dies ist bei Projektfinanzierun­gen und vergleichbaren Transaktionen der Fall. Daher soll in diesem Bereich eine Anwendung befürwortet werden, für das übliche hermesgedeckte Geschäft, bei denen der Einfluss der Exporteure begrenzt ist, das aber weder praktikabel noch sinnvoll ist.

Im Bereich der Hermesdeckungen gibt es bereits eine sehr weitgehende Information an den Deutschen Bun­destag, die den Ansprüchen auf Geschäftsgeheimnisse gerecht wird und trotzdem jederzeit bei großen Projekten eine Nachfrage und die nötige Kontrolle möglich macht. Der Haushaltsausschuss wird darüber regelmäßig unter­richtet, und somit kann jeder Kollege sich, wenn er es denn will, ein Bild machen, die Fraktionen insgesamt ohnehin.

Was nun die wirtschaftliche Handhabbarkeit von Re­geln angeht, so sollte man folgende Punkte mindestens mit bedenken: Ich gebe hier den von mir völlig geteilten Standpunkt der Bundesregierung wieder. Es ist zu be­rücksichtigen, dass bei der Übernahme von Export­kreditgarantien Vertragspartner der Bundesrepublik Deutschland deutsche Exporteure bzw. die das Export­geschäft finanzierenden Kreditinstitute sind und nicht das ausländische Unternehmen. Die Informations- und Einflussmöglichkeiten des Exporteurs auf das Projekt und den ausländischen Besteller sind häufig – etwa auf­grund eines oft kleinen Lieferanteils am Gesamtprojekt – nur sehr gering. Bei Exportgeschäften beliefern Expor­teure einen ausländischen Besteller mit einem Export­gut, sind aber nachfolgend nicht in den Betrieb des Be­stellers eingebunden. Insofern ist eine handhabbare und auch für die Exporteure darstellbare menschenrechtliche Prüfung der Exportgeschäfte wichtig. Des Weiteren be­reitet es der Bundesregierung zunehmend Sorge, dass die wichtigsten Schwellenländer bisher nicht an die in­ternationalen Regelungen der OECD für die Übernahme von Exportkreditgarantien gebunden sind. Die Bundes­regierung misst den Bemühungen zur Einbindung der Nicht-OECD-Staaten in die Disziplin für die staatlich unterstützen Exportkredite größte Bedeutung bei.

Ich kann im Rahmen dieser Debatte nicht auf alle As­pekte des SPD-Antrages eingehen, möchte nur, weil es ausdrücklich angesprochen ist, erwähnen, dass die Bun­desregierung auch dem Gesichtspunkt der Abstimmung unterschiedlicher internationaler Regelwerke eine be­sondere Aufmerksamkeit widmet. Es macht keinen Sinn, an vielen Stellen Regeln zu entwickeln, immer mehr Konventionen und Vereinbarungen zu treffen, wenn sie nachher in der Praxis keine Wirkung entfalten, weil sie nicht kompatibel sind oder sogar zu ständigen Zielkon­flikten führen, klare Entscheidungen also eher behindern und erschweren als transparenter zu machen und zu er­leichtern.

Deshalb hat die Bundesregierung bei den Verhandlun­gen in der OECD natürlich darauf geachtet, dass der Textentwurf Bezug auf die Guiding Principles on Busi­ness and Human Rights des UN-Sonderbeauftragten für Menschenrechte und transnationale Unternehmen nimmt, also die Ruggie-Position unterstützt.

Sie sehen also, dass der Antrag mehr in die Abteilung Oppositionskampf gehört als in die Klasse Weiterent­wicklung guten Regierens in Deutschland und global. Die Bundesregierung und die Koalitionsmehrheit im Bundestag muss zur Weiterentwicklung von Standards unter Berücksichtigung der Bedürfnisse der deutschen Wirtschaft und der Arbeitsplätze nicht ermuntert wer­den. Wie achten allerdings auf gleiche Wettbewerbs­chancen und legen deshalb größten Wert darauf, dass, wie das der Generaldirektor der OECD, Angel Guerra, aktiv unterstützt, auch die neuen großen Wettbewerber Deutschlands auf den Weltmärkten nachvollziehen und nicht auf Dauer Wertedumping die Preise bestimmt.

Weil wir sicher sind, dass das Anliegen der SPD-Fraktion bei der Bundesregierung in guten Händen ist, können wir den Antrag der SPD-Fraktion wie vom fe­derführenden Ausschuss vorgeschlagen ablehnen.