12.) Zweite und dritte Beratung Bundesregierung
Ausführungsgesetz zur Verordnung (EG) Nr. 1060/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.9.2009 über Ratingagenturen (Ausführungsgesetz zur EU-Ratingverordnung)
- Drs
17/716,
17/984,
17/1609 -
Das Europäische Parlament und der Rat haben im Herbst 2009 die sogenannte EU-Ratingverordnung verabschiedet. In dieser Verordnung wird die Regulierung von Ratingagenturen geregelt. Ich denke, ich muss angesichts der vergangenen zwei Jahre nicht näher erläutern, warum diese Verordnung notwendig war.
Die Überprüfung der Einhaltung der Regeln der Ratingverordnung obliegt zunächst den nationalen Aufsichtsbehörden. Hierfür ist vom Bundestag der rechtliche Rahmen zu schaffen. Darüber hinaus muss der Bundestag „wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Sanktionen“ festlegen, um Verstöße gegen die Ratingverordnung zu ahnden. Im vorliegenden Gesetzentwurf werden genau diese Punkte umgesetzt:
Die Aufsicht über die Ratingagenturen soll der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, BaFin, obliegen. Die operative Durchführung der Aufsicht soll durch geeignete Wirtschaftsprüfungsgesellschaften erfolgen. Verstöße gegen die Ratingverordnung sollen mit Bußgeldern von 200 000 bis 1 Million Euro geahndet werden. Jede Ratinggesellschaft muss sich bei der BaFin registrieren lassen.
Der Gestaltungsspielraum des nationalen Gesetzgebers ist bei diesem Ausführungsgesetz gering – Eile ist geboten –; die Mitgliedstaaten sollen bis zum 7. Juni die Voraussetzungen 2010 für die Überwachung der Ratingverordnung geschaffen haben. Der Finanzausschuss hat daher mit den Stimmen der Koalitionsfraktionen diesem Gesetzesentwurf zugestimmt.
Ob die EU-Ratingverordnung ausreicht, um die funktionalen Schwächen des gegenwärtigen Ratingsystems zu beseitigen, ist hier und heute nicht der Punkt. Dies sollten und müssen wir an anderer Stelle diskutieren. Heute geht es einzig und allein darum, durch die Festlegung der Aufsichtsstrukturen den Einstieg in eine effiziente Regulierung von Ratingagenturen auch hier in Deutschland zu ermöglichen. Insofern ist es für mich unverständlich, wenn sich die Oppositionsfraktionen diesem nützlichen und notwendigen Gesetzentwurf verweigern, und zwar mit der Begründung, dass sie in dieser Vorlage gerne noch weitere Punkte wie den Anlegerschutz unterbringen möchten. Wir sind gerne bereit, mit Ihnen darüber zu diskutieren, aber nicht im Rahmen dieses Gesetzgebungsverfahrens; denn jetzt ist Eile geboten, um die Ratingagenturen endlich zu regulieren. Die Verbesserung des Anlegerschutzes ist im Übrigen auch ein Anliegen der Bundesregierung, für das sie schon ein Diskussionspapier herausgegeben hat. Denn wir sehen, dass es notwendig ist, weitere Maßnahmen zu ergreifen. Die fehlerhafte Arbeit von Ratingagenturen war eine wesentliche Ursache für die Finanzkrise.
Die wesentlichen Kritikpunkte an den Ratingagenturen sind – neben dem Vorwurf, Marktentwicklungen viel zu spät erkannt zu haben –: mangelnde Transparenz bezüglich der Beurteilungsmethoden und -daten, mangelnde Wettbewerbsstrukturen – drei große amerikanische Agenturen haben den Markt unter sich aufgeteilt –, Interessenkonflikte, insbesondere zwischen Beratungs- und Bewertungsleistungen, mangelnde Möglichkeiten, Ratingagenturen bei Fehlverhalten in die Haftung zu nehmen.
Vor allem die Fragen nach den Wettbewerbsstrukturen und den Interessenkonflikten sind noch nicht ausreichend beantwortet worden. Deswegen setzen sich die Regierungsfraktionen für eine weitere Verschärfung der Regulierungen sowie für die Schaffung einer unabhängigen europäischen Ratingagentur ein.
Die Arbeit und das Verhalten der Ratingagenturen sind das eine. Auf der anderen Seite steht allerdings das, was wir aus den Ratingagenturen gemacht haben. – Aber der Reihe nach: Warum sind eigentlich Ratingagenturen gegründet worden? Es ging doch darum, dass Banker und Kaufleute eine zweite, eine unabhängige, eine andere Meinung haben wollten, bevor Kredite gegeben bzw. Anleihen und andere Finanzprodukte gekauft wurden. Zwei Meinungen – eine davon von einem unabhängigen Experten, das hört sich gut an und verbessert zweifelsohne das Urteil.
Aus dieser zweiten Meinung ist aber leider allzu oft die einzige Meinung geworden. Urteile von Ratingagenturen wurden überhöht. Auf ein eigenes Urteil wurde verzichtet. Wir haben dies in der ersten Finanzkrise sehr deutlich gesehen. Es wurden Produkte allein auf Basis von Ratingurteilen gekauft. Verstanden wurden sie von vielen Käufern wohl nicht.
Wir haben diese Entwicklung als Gesetzgeber nicht gestoppt, sondern gefördert, indem wir Ratingagenturen zum Beispiel bei der Festlegung von Eigenmitteln von Kreditinstituten oder bei der Beleihbarkeit von Anleihen der EZB eine wichtige Rolle zugeteilt haben.
Für mich heißt die Schlussfolgerung daraus: Banker und Kaufleute müssen sich wieder ihr eigenes Urteil bilden. Das Urteil von Ratingagenturen darf und kann auch gerne als zweite Meinung danebenstehen, sollte aber niemals das einzige Beurteilungskriterium sein. Dies gilt es, über die Regulierung von Ratingagenturen hinaus notfalls auch gesetzlich klarzustellen.
Die EZB hat in den letzten Tagen gezeigt, wie dies in der Praxis gehen kann: Die EZB hat beschlossen, das Länderrating für Griechenland als Kriterium für die Beleihung von Staatsanleihen auszusetzen, da sie den Konsolidierungsmaßnahmen in Griechenland vertraut. Sie hat ihr eigenes Urteil über die Kreditwürdigkeit von Griechenland getroffen – dabei aber die Urteile der Ratingagenturen im Blick gehabt. Die zweite Meinung wurde erwogen, die eigene Meinung war letztlich entscheidend.
Zum Abschluss vielleicht noch einige Anmerkungen zu einer europäischen Ratingagentur. Das Projekt lohnt den Schweiß der Edlen, wie es so schön heißt. Es lohnt sich deswegen, weil ein Markt, den drei Anbieter unter sich aufgeteilt haben, nicht gesund ist. Eine Alternative wäre die wettbewerbsrechtliche Zerschlagung der bestehenden Agenturen, eine andere der staatlich geförderte Aufbau einer eigenen europäischen Agentur.
Wir sollten von dieser Agentur aber keine Wunderdinge erwarten. Auch die Urteile einer europäischen Ratingagentur basieren auf subjektiven Einschätzungen und mathematischen Modellen, sind also fehleranfällig.
Eine europäische Ratingagentur, die ernst genommen werden will, muss unabhängige und keine politischen Urteile fällen. Deswegen halte ich es für gefährlich, die prozyklische Wirkung von Ratingurteilen zu kritisieren. So hatten die unlängst abgestuften Länder schlechte Fundamentaldaten. Es wäre auch die Aufgabe einer europäischen Ratingagentur gewesen, dies öffentlich zu adressieren und das Ratingurteil gegebenenfalls anzupassen, egal ob dies die Krise verschärft oder nicht. Ich kann in diesem Zusammenhang im Übrigen nur davor warnen, die EZB zu einer Ratingagentur für Länder auszubauen. Dies birgt Interessenkonflikte und gefährdet die Unabhängigkeit der EZB.
Für heute kann ich nur alle Fraktionen bitten, den vorliegenden Gesetzentwurf auf den Weg zu bringen. Das wird die dringend benötigte Regulierung der Ratingagenturen auf den Weg bringen, sie unter Aufsicht stellen und Sanktionen der Ratingagenturen bei Verstößen ermöglichen. Das Gesetz gibt uns nicht die abschließende Lösung der Ratingproblematik, ist aber ein guter Einstieg für weitere Maßnahmen. Es trägt dazu bei, die Finanzmärkte für uns alle ein wenig sicherer zu machen.